実効ある地方分権の推進に向けた取組指針

神奈川県

1 基本的な考え方

 「地方分権の推進を図るための関係法律の整備等に関する法律」(以下「地方分権一括法」という。)については、平成11年4月7日付総務部長・企画部長連名通知「地方分権の推進を図るための関係法律の整備等に関する法律案への取組について」等に基づき、全庁的な取組を進め、「条例の整備」「事務事業等の見直し」「県・市町村関係の見直し」といった諸課題について、平成11年度末までに必要な取組を行ったところです。この取組においては、政省令等の公布の遅延や限られた期間内に作業を完了させる必要があったことから、的確な法制的対応を図ることが優先されました。
そして、本年度に入り、地方分権一括法が施行され、分権が具体化の第一歩を踏み出すとともに、地方税財源の充実・強化など残された課題への取組をさらに進めるため、地方分権推進法が1年延長されたところです。このように分権の一層の推進・具体化が求められるなか、県としても、ゆとりと豊かさを実感できる社会の実現という分権の目的を改めて自覚し、地方分権一括法による制度改革の成果を具体の施策・事業のなかに積極的に取り入れ、より効果的で効率的な県行政の展開につなげていく必要があります。
 そこで、職員一人ひとりが国や市町村と「対等」の立場で、県民サービスの向上をめざした行政を進めるという意識を持ち、次に掲げる三つの事項について、施策・事業を再点検し、県の自主性・自立性・総合性を一層高めるための方法や課題を検討することで、「実効ある地方分権の推進」に向けた取組を全庁的に進めていくこととします。

 (1) 機関委任事務制度の廃止と自治事務化等に伴う施策・事業のあり方の見直し

 (2) 条例制定権の拡充を踏まえた県条例のあり方の検討

 (3) 国・県・市町村の役割分担を踏まえた施策・事業のあり方の検討

2 取組の視点と課題

(1) 機関委任事務制度の廃止と自治事務化等に伴う施策・事業のあり方の見直し

取組の視点
@ 地方分権一括法における地方自治法の改正(以下「改正自治法」という。)により、従前の「公共事務」「団体(委任)事務」「行政事務」といった概念がなくなり、自治体は「地域における事務」を幅広く行うとされました。
 また、改正前の地方自治法に掲げられていた自治体の処理する事務の例示は削除されました。この例示規定のなかには、「法律の定めるところにより」という定めが用いられ、あたかも法律の授権によって自治体の事務が創設されるかのようにとらえる考え方もありましたが、改正自治法は、自治体は地域における行政を「自主的」に実施する旨を明示しています。

 地方公共団体は、住民の福祉の増進を図ることを基本として、地域における行政を自主的かつ総合的に実施する役割を広く担うものとする。(第1条の2)
 普通地方公共団体は、地域における事務及びその他の事務で法律又はこれに基づく政令により処理することとされるものを処理する。(第2条第2項)

A 今回の改革に伴い、機関委任事務制度が廃止され、自治体の処理する事務は自治事務と法定受託事務に区分されることになりました。法定受託事務は、自治体が処理する事務のうち「国(都道府県)が本来果たすべき役割に係るものであつて、国(都道府県)においてその適正な処理を特に確保する必要があるものとして法律又はこれに基づく政令に特に定めるもの」(改正自治法第2条第9項)とされています。(なお、国や都道府県の役割については、(3)を参照してください。)
 法定受託事務のメルクマール(指標)は、政府が平成10年5月に作成した「地方分権推進計画」に示されています。この計画は閣議決定されていますので、今後、法定受託事務を新設したり、見直す場合に、政府に対して一定の拘束力を持つと考えられます。
 なお、地方分権一括法の国会審議では、衆議院で次のような条文が追加されました。

…第1号法定受託事務(注:国の役割に係るもので、自治体が処理するもの)については、できる限り新たに設けることのないようにするとともに、新地方自治法別表第一に掲げるもの及び新地方自治法に基づく政令に示すもの(注:一括法等において法定受託事務と規定されたもの)については、地方分権を推進する観点から検討を加え、適宜、適切な見直しを行うものとする。(地方分権一括法附則第250条)

B 改正自治法には、自治体に対する国の立法や法令の解釈・運用に関する配慮規定が設けられています。
 なお、自治事務については、自治体が「地域の特性に応じて当該事務を処理すすることができるよう」特に強い配慮を求めています。この点に関して、地方分権推進委員会の「第1次勧告」(平成8年12月)では「国は、自治事務について基準等を定める場合には、全国一律の基準が不可欠で条例制定の余地がないという場合を除き、地方公共団体がそれぞれの地域の特性に対応できるよう、法律又はこれに基づく政令により直接条例に委任し、又は条例で基準等の付加、緩和、複数の基準からの選択等ができるように配慮しなければならない。」としていました。また、自治事務に関する国の基準設定について、「地方分権推進計画」では「法令に基づいて処理される自治事務に係る基準のうち必要なものは、通達によらず、法律又はこれに基づく政令(法律又はこれに基づく政令の委任に基づく省令又は告示を含む。)に定める。」としています。自治事務であっても、国が法令で基準を設定することは認められますが、事務の性格上、自治体が主体的に対応できるように、条例への委任に加え、法令の規定も可能な限り緩やかなものであることが求められます。

 地方公共団体に関する法令の規定は、地方自治の本旨に基づき、かつ、国と地方公共団体との適切な役割分担を踏まえたものでなければならない。(第2条第11項)
 地方公共団体に関する法令の規定は、地方自治の本旨に基づいて、かつ、国と地方公共団体との適切な役割分担を踏まえて、これを解釈し、及び運用するようにしなければならない。(第2条第12項)
 法律又はこれに基づく政令により地方公共団体が処理することとされる事務が自治事務である場合においては、国は、地方公共団体が地域の特性に応じて当該事務を処理することができるよう特に配慮しなければならない。(第2条第13項)

C 機関委任事務制度のもとでは、国と自治体は上級庁と下級庁という関係とみなされていたので、指揮監督権の行使の一形式として、国は自治体に対し「通達」を発することができました。今回の改革で機関委任事務制度が廃止され、国と自治体は「対等」の関係と位置付けられたことから、国から自治体に対する「通達」という概念自体がなくなります。
 従前の「通達」のうち、廃止の手続がとられないものの効力については、命令や指示などのように自治体を拘束する内容のものは失効するが、助言・勧告にすぎない内容の「通達」は引き続き助言・勧告としての効力を有するといわれています。しかし、機関委任事務制度のもとでの「通達」の記述から、命令なのか助言・勧告なのかを判別することは困難な場合があります。地方分権推進委員会でも、「通達」の取扱いについては監視を行うとしていますが、自治体の側でも十分な問題意識を持って点検するとともに、助言・勧告としての「通達」はあくまでも事務処理にあたっての参考にすぎないことを理解する必要があります。また、同様な視点から、市町村に対する既発の県の「通達」についても見直しが求められます。

D 法定受託事務に関しては、改正自治法で自治体の事務の処理基準を国が定めることができるとされています。この処理基準は、法令の解釈や許認可の審査基準、調査の様式など、あくまでも一般的な基準を定めるもので、その内容も必要最小限度のものに限られるとしています。当然ながら、処理基準のなかで、自治体の事務や国の関与を創設することは認められていません。
 なお、この処理基準は、国の対応の遅れにより、未だ大半のものが作成されていないので、今後、注意していく必要があります。

 各大臣は、その所管する法律又はこれに基づく政令に係る都道府県の法定受託事務の処理について、都道府県が当該法定受託事務を処理するに当たりよるべき基準を定めることができる。(第245条の9)
 …定める基準(注:法定受託事務の処理基準)は、その目的を達成するために必要な最小限度のものでなければならない。(第245条の9第5項)

従来の通達の整理等に関する考え方について(地方六団体地方分権推進本部)

 機関委任事務制度の廃止により、地方公共団体の長は、国の機関としての性格はもたず、大臣の指揮監督を受けることはなくなるので、地方公共団体に対する指揮監督権の行使としての「通達」という概念はなくなることから、従来の通達、通知は下記のとおり整理されることとなる。
@ 従来指揮監督権に基づき拘束力のあるものとして出されていた「通達」については、指揮監督権の根拠規定が廃止されることから、何ら措置を採らなかった場合には当然に廃止されることとなる。
A 従来指揮監督権に基づき拘束力のあるものとして出されていた「通達」のうち、法定受託事務に係る処理基準として引き続き拘束力を有する必要があるものについては、改正後の地方自治法に基づく処理基準として定める旨を明示して、各地方公共団体に示す必要がある。
B 従来から助言・勧告として出されていた通知については、従来どおり助言・勧告として位置づけられるものとする。

 したがって、これまで指揮監督権に基づく「通達」が、何らの措置を行わず処理基準となることはない。また、助言・勧告として出されていた通知についても、何らの措置を行わず処理基準となることはない。
 ゆえに、法定受託事務について改めて「処理基準」として示す場合には、法律の根拠を示すなどにより、「処理基準」であることを明示することとなるものと思われる。

E 改正自治法では、国の関与の類型や手続に関する規定が設けられるなど、自治体の自主性・自立性を高める方向での様々な制度改正が行われています。ただし、関与についての改正自治法の定めは、補助金等の国庫支出金に係るものは除くと   しており、補助金等を通じた事務への制約が残ることの心配がありますし、政府が平成11年3月に作成した「第2次地方分権推進計画」に基づく「統合補助金」も、自治体の意向を尊重し弾力的に運用されているのか注意を払う必要があります。
 しかし、従前の機関委任事務のうち自治事務化されたものについては、法令に定められた事項以外は、自治体の判断で行うことができるようになりました。自治体の主体性を損なうような国の対応に対しては、毅然とした姿勢で臨むとともに、県としても国の省庁、法令ごとの「縦型」ではなく、総合的な行政主体として関連する諸施策とも十分に連携・整合のとれた「横型」の取組を進めていくことが求められています。

取組の課題

@ 個別法令に基づく処分などについて、地域の実情を踏まえて解釈し、その運用を工夫するなどして、関連する諸施策と連携した総合的行政を展開できるような仕組みを検討できないか。

A 本県の地域性や社会的な要請を考慮し、許認可等に新たな基準を付加し、または緩和する必要はないか。
 また、県民や市町村の負担を軽減する観点から、許認可等の申請の手続を見直すことはできないか。

B 規制行政等の実効性を高めるために、執行方法の見直しを検討すべきものはないか。

C 県が主体的な行政を展開していくうえで、法定受託事務から自治事務への事務区分の変更、自治事務に係る基準や法令の規定または法定受託事務の処理基準など、国に対して見直しを求めていくべきものはないか。

D 自治事務になったにもかかわらず、従前の「通達行政」と変わらない国の関与が行われていたり、補助金等を通じて自治体の事務が事実上制約されているなど、国に対して改善を求めていくべきものはないか。
 また、同様の視点から、県の市町村に対する関与等で見直していくべきものはないか。

(2) 条例制定権の拡充を踏まえた県条例のあり方の検討

取組の視点

@ 従前の機関委任事務は、自治体の事務ではなく、国の機関としての事務とみなされていたので、原則として、条例を制定することはできませんでした。しかし、改正自治法では、「地域における事務」についてはすべて条例制定権が及ぶとされました。なお、法定受託事務に関しては、国が処理基準を定めることができることから、条例制定の実益に乏しいのではないかとの考えもありますが、条例制定権が否定されているわけではありません。

 普通地方公共団体は、法令に違反しない限りにおいて第2条第2項の事務に関し、条例を制定することができる。(第14条)
 普通地方公共団体は、義務を課し、又は権利を制限するには、法令に特別の定めがある場 合を除くほか、条例によらなければならない。(第14条第2項)

A 法令で「条例で定める」と明示されているもの(手数料や公の施設の管理に係る事項など)や「義務を課し、又は権利を制限するもの」以外は、必ずしも条例形式での定めを要しません。もとより、条例化する場合には、その必要性や妥当性を十分吟味する必要がありますが、議会の議決を経る条例によることで、自治体の政策意図をより明瞭に表明できるということもあります。

取組の課題

@ 要綱等による行政指導のかたちで実施してきた施策・事業について、その実効性と透明性を高める観点から条例化を検討するものはないか。

A 県としての独自の政策意図を明確化し、総合的で計画的な行政を進めていくうえで、現行の条例を改正したり、新たな条例の制定を検討する必要はないか。

 なお、改正自治法第14条第2項の規定にもかかわらず、法令のなかには、「義務を課し、又は権利を制限する」事項の定めを条例ではなく規則に委任している例が未だ残されています。地方分権推進委員会では、この問題に関して、原則として法令の規定を改正し条例に委任する旨の「意見」を内閣総理大臣に提出する方向で、現在検討を行っていると報じられています。これを受けて、法令改正がなされると条例の制定・改正などの作業が必要になってくることも予想されます。地方分権推進委員会「意見」やこれに対する政府の対応については、情報等を入手し次第、速やかに各部局にお伝えしていきます。

(3) 国・県・市町村の役割分担を踏まえた施策・事業のあり方の検討

取組の視点

 国と自治体の役割分担については、国は「国際社会における国家としての存立にかかわる事務」「全国的に統一して定めることが望ましい国民の諸活動若しくは地方自治に関する基本的な準則に関する事務」「全国的な規模で若しくは全国的な視点に立つて行わなければならない施策及び事業の実施」など国が本来果たすべき役割を重点的に担う。市町村は基礎的な自治体として、「地域における事務」を処理し、都道府県は市町村を包括する広域的な自治体として、「広域にわたるもの」「市町村に関する連絡調整に関するもの」「その規模又は性質において一般の市町村が処理することが適当でないと認められるもの」を処理する、と改正自治法で整理されました。
 このように県は、「広域的な事務」「市町村に関する連絡調整事務」「一般の市町村に対する補完的な事務」という三つの性格の事務を担うこととなり、改正前の自治法にあった「統一的事務」は、都道府県と市町村の「対等・協力」の関係を構築し、市町村の自主性をより高める観点から、削除されました。

 国は、前項(注:第1条の2)の規定の趣旨を達成するため、国においては国際社会における国家としての存立にかかわる事務、全国的に統一して定めることが望ましい国民の諸活動若しくは地方自治に関する基本的な準則に関する事務又は全国的な規模で若しくは全国的な視点に立つて行わなければならない施策及び事業の実施その他の国が本来果たすべき役割を重点的に担い、住民に身近な行政はできる限り地方公共団体にゆだねることを基本として、地方公共団体との間で適切に役割を分担するとともに、地方公共団体に関する制度の策定及び施策の実施に当たつて、地方公共団体の自主性及び自立性が十分に発揮されるようにしなければならない。(第1条の2第2項)
 市町村は、基礎的な地方公共団体として、第5項において都道府県が処理するものとされているものを除き、一般的に、前項(注:第2条第2項)の事務を処理するものとする。ただし、第5項に規定する事務のうち、その規模又は性質において一般の市町村が処理することが適当でないと認められるものについては、当該市町村の規模及び能力に応じて、これを処理することができる。(第2条第3項)
 都道府県は、市町村を包括する広域の地方公共団体として、第2項の事務で、広域にわたるもの、市町村に関する連絡調整に関するもの及びその規模又は性質において一般の市町村が処理することが適当でないと認められるものを処理するものとする。(第2条第5項)
 都道府県及び市町村は、その事務を処理するに当つては、相互に競合しないようにしなければならない。(第2条第6項)

取組の課題

@ 改正自治法の規定する役割を踏まえ、広域的自治体としての県の機能を強化する観点から、新たに取り組むべき課題や施策・事業、あるいは廃止・縮小すべき施策・事業などはないか。

A 県が広域的自治体としての役割を果たしていくうえで、国からの事務権限の移譲、とりわけ行政分野全般にわたる包括的な移譲が必要なものはないか。

B 県と市町村の役割分担を踏まえ、県から市町村への事務権限の移譲に向けた法令の改正を求めていくべきものや、事務処理の特例制度により本県独自に市町村へ事務権限の移譲を進めていくため協議を行うべきものはないか。

3 取組の方法

(1) 各部局においては、本指針を各室課(出先機関を含む。)に周知いただき、前項の「取組の視点と課題」に基づき、主体的かつ積極的な検討を行ってください。

(2) 取組を進めるにあたっては、自治事務化に伴う制度改正、通達等の見直し内容、補助金等の運用などについて、国における動向を十分把握して、必要な対応を行ってください。 

(3) この取組は行政システム改革の取組と連動させるとともに、必要に応じ、法務文書課等の関係室課への情報提供、協議を行ってください。

(4) 事務権限の移譲や関与の見直しなど県・市町村間の課題については、「県・市町村間行財政システム改革推進協議会」の場を通じて、県と市町村が共同で検討することとしていますので、必要に応じ、市町村課への情報提供を行ってください。
 また、同協議会の検討状況に応じて、各部局の取組を調整させていただく場合もありますので、ご協力をお願いします。

(5) 各部局の取組状況(結果)(本指針の発出前の取組を含む。)については、年内を目途に把握・調査させていただく予定です。

(6) (5)の結果は、あらためて各部局に提示させていただいたうえで、原則として、行政システム改革推進本部「平成13年度行政システム改革の取組」に掲載し、公表するとともに、平成13年2月定例会に報告させていただく予定です。
 なお、制度改正や運用の改善を求める必要があるものについては、国に対して提案・要望を行っていく予定です。

(7) ご疑問の点などは、お気軽に企画総務室分権・広域課題担当(内線3038〜9)までお尋ねください。

 

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